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【裁判要點(diǎn)】
法律規(guī)定起訴期限的目的，是督促當(dāng)事人及時(shí)提起訴訟，盡早解決行政糾紛，盡快穩(wěn)定社會(huì)關(guān)系。當(dāng)事人因法律救濟(jì)期限屆滿等原因，不能通過(guò)訴訟途徑請(qǐng)求撤銷或廢止行政行為，轉(zhuǎn)而請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)進(jìn)入復(fù)議程序，進(jìn)而對(duì)復(fù)議決定和原行政行為一并提起訴訟，實(shí)質(zhì)上是通過(guò)申請(qǐng)復(fù)議達(dá)到規(guī)避起訴期限的目的，人民法院對(duì)此應(yīng)當(dāng)不予立案或者駁回起訴。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第二條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)、作出行政復(fù)議決定，應(yīng)當(dāng)以行政復(fù)議法為依據(jù)。《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十七條、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第十七條則規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)的條件之一就是在法定申請(qǐng)期限內(nèi)提出，對(duì)不符合規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng)，則應(yīng)當(dāng)決定不予受理。也就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)受理當(dāng)事人的復(fù)議申請(qǐng)不能采取意思自治原則，應(yīng)當(dāng)受到法律規(guī)定的期限等條件的約束，其效力應(yīng)當(dāng)接受司法審查。復(fù)議機(jī)關(guān)受理超出法定期限的復(fù)議申請(qǐng)并作出相應(yīng)復(fù)議決定的行為，不符合法律規(guī)定。當(dāng)然，對(duì)此情況也要進(jìn)行區(qū)分并作出不同的處理。如果復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)于超出申請(qǐng)期限的復(fù)議申請(qǐng)予以受理，并作出維持原行政行為的復(fù)議決定，實(shí)質(zhì)上是對(duì)當(dāng)事人對(duì)原行政行為申訴的重復(fù)處理行為，對(duì)申請(qǐng)人的權(quán)利義務(wù)不會(huì)產(chǎn)生實(shí)際影響。申請(qǐng)人對(duì)復(fù)議決定提起行政訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不予立案或者駁回起訴。如果復(fù)議機(jī)關(guān)受理超出法定期限的復(fù)議申請(qǐng)后，認(rèn)為原行政行為根據(jù)的事實(shí)或法律狀態(tài)發(fā)生變化，或者出現(xiàn)了足以推翻原行政行為的新證據(jù)，進(jìn)而作出復(fù)議決定自行撤銷或廢止原行政行為，此時(shí)屬于行政機(jī)關(guān)自行糾錯(cuò)的行為，人民法院應(yīng)當(dāng)予以尊重并可以對(duì)該糾錯(cuò)行為進(jìn)行實(shí)體審查。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)采用這種糾錯(cuò)方式必須做到足夠的審慎。
《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第九條雖然規(guī)定了行政復(fù)議的申請(qǐng)期限，但行政復(fù)議法和行政復(fù)議法實(shí)施條例均未規(guī)定申請(qǐng)行政復(fù)議的最長(zhǎng)期限。參照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十六條第二款“因不動(dòng)產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過(guò)二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過(guò)五年提起訴訟的，人民法院不予受理”的規(guī)定，因不動(dòng)產(chǎn)申請(qǐng)行政復(fù)議的，自行政行為作出之日起超過(guò)二十年，行政機(jī)關(guān)應(yīng)決定不予受理。二十年申請(qǐng)期限的起算點(diǎn)是“行政行為作出之日起”，該期限為不變期間，無(wú)論申請(qǐng)人何時(shí)知道行政行為的內(nèi)容，或者因其他原因耽誤申請(qǐng)，從行政行為作出之日起超過(guò)二十年，即喪失申請(qǐng)復(fù)議的權(quán)利，不能再通過(guò)復(fù)議的方式尋求救濟(jì)。
【裁判文書】
中華人民共和國(guó)最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2023）最高法行申528號(hào)
再審申請(qǐng)人王云、王立華、王曉華、王凌云、王曉瓊因訴被申請(qǐng)人全州縣人民政府（以下簡(jiǎn)稱全州縣政府）、桂林市人民政府（以下簡(jiǎn)稱桂林市政府）及第三人唐國(guó)華土地行政登記及行政復(fù)議一案，不服廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院于2023年8月31日作出的（2023）桂行終125號(hào)行政裁定，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹河?023年1月25日立案，依法組成合議庭進(jìn)行審查。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。
王云等人訴稱，全州縣政府為唐國(guó)華辦理全國(guó)用（1995）字等010301164號(hào)國(guó)有土地使用證（以下簡(jiǎn)稱1995年國(guó)土證）的行政行為違法，該證沒(méi)有經(jīng)相鄰人及王云等人的簽字認(rèn)可其四至界線，該證土地范圍包含了王云等人房屋的西邊墻體及留有的宅基地。全州縣政府在沒(méi)有查清土地來(lái)源，將王云等人的宅基地辦在唐國(guó)華的國(guó)有土地證里，嚴(yán)重侵犯王云等人的合法權(quán)益。王云等人于2023年12月25日向桂林市政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，桂林市政府于2023年2月5日作出維持全州縣政府行政行為的市政復(fù)議字（2023）34號(hào)行政復(fù)議決定（以下簡(jiǎn)稱34號(hào)復(fù)議決定）。2023年4月13日，王云等人提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷唐國(guó)華持有的1995年國(guó)土證及桂林市政府作出的34號(hào)復(fù)議決定。
廣西壯族自治區(qū)桂林市中級(jí)人民法院經(jīng)審查認(rèn)定，全州縣政府為唐國(guó)華辦理1995年國(guó)土證的時(shí)間為1995年8月。
廣西壯族自治區(qū)桂林市中級(jí)人民法院（2023）桂03行初95號(hào)行政裁定認(rèn)為，本案系因宅基地不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬登記引起的行政糾紛，全州縣政府頒發(fā)給唐國(guó)華的1995年國(guó)土證的時(shí)間是1995年8月。王云等人向桂林市政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)的時(shí)間是2023年12月25日，向法院提起行政訴訟時(shí)間為2023年4月，其起訴已經(jīng)超過(guò)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十六條規(guī)定的20年最長(zhǎng)起訴期限。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十六條、《最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋》第三條第二項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回王云等人的起訴。王云等人不服一審判決，提起上訴。
廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院（2023）桂行終125號(hào)行政裁定認(rèn)為，本案被訴行政行為系全州縣政府向唐國(guó)華頒發(fā)1995年國(guó)土證的行為。1995年國(guó)土證首頁(yè)加蓋“廣西壯族自治區(qū)全州縣人民政府土地證專用章”處記載的落款時(shí)間為“1995年8月”，該時(shí)間與該宗地土地登記審批材料中“縣級(jí)以上人民政府審批意見(jiàn)”欄中簽章時(shí)間“1995年8月28日”相吻合。王云等人在一審?fù)徶匈|(zhì)證稱被訴頒證行為屬于先頒證后審批，全州縣政府篡改審批時(shí)間，在上訴陳訴中進(jìn)一步堅(jiān)持應(yīng)對(duì)上訴審批材料記載的審核時(shí)間進(jìn)行筆跡鑒定，并主張審核時(shí)間應(yīng)為1997年10月，但對(duì)上述1995年土地證首頁(yè)記載內(nèi)容并沒(méi)有提出質(zhì)疑，且未能提供證據(jù)證實(shí)否定被訴行政行為作出時(shí)間為“1995年8月”。故一審認(rèn)定被訴行政行為作出時(shí)間為1995年8月有證據(jù)證實(shí)，予以確認(rèn)。自1995年8月被訴頒證行為作出之時(shí)起，至王云等人2023年12月25日向桂林市政府申請(qǐng)復(fù)議、2023年4月13日提起本案訴訟時(shí)止，均已超過(guò)二十年。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十六條第二款的規(guī)定，一審裁定駁回王云等五人的起訴正確。二十年是提起行政訴訟的最長(zhǎng)起訴期限，不適用行政訴訟法關(guān)于扣除、延長(zhǎng)的規(guī)定，王云等人主張其請(qǐng)求沒(méi)有超過(guò)二十年，缺乏法律依據(jù)，不予支持。至于被訴頒證行為合法性審查范疇，不屬于本程序案件審理范圍，不予審查。此外，本案屬程序駁回王云等人的起訴，未涉及實(shí)體權(quán)利義務(wù)，唐國(guó)華是否參與訴訟，對(duì)本案的處理結(jié)果沒(méi)有實(shí)質(zhì)性影響，且本案亦無(wú)相關(guān)證據(jù)證實(shí)唐國(guó)華死亡的事實(shí)，故對(duì)此不予評(píng)判。綜上，一審駁回王云等人的起訴正確，予以維持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。
王云等人向本院申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：原審行政裁定認(rèn)定事實(shí)不清。王云等人的父親王滋暉曾向全州縣國(guó)土資源局申請(qǐng)過(guò)土地使用證登記，但該局以其與唐國(guó)華相鄰之間的宅基地界線有異議，暫不準(zhǔn)兩家丈量登記，待土地糾紛處理后方可進(jìn)行。2000年期間，唐國(guó)華因欠債務(wù)等其它原因，宅基地被全州縣人民法院拍賣。王云等人得知唐國(guó)華持有的國(guó)有土地使用證上占有屬于王云等人所使用的宅基地50多平方米面積，向全州縣人民法院提出異議，后又向全州縣國(guó)土局反映并要求查閱唐國(guó)華土地登記的檔案資料，均遭拒絕。2023年12月24日，王云等人才在全州縣國(guó)土資源局查看到唐國(guó)華的土地登記檔案，并抄寫國(guó)有土地使用證編號(hào)和土地登記審批表的時(shí)間和內(nèi)容。王云等人次日即申請(qǐng)行政復(fù)議，在復(fù)議決定下發(fā)后又在法定期限內(nèi)提起行政訴訟。一審法院受理本案后，王云等人在領(lǐng)取唐國(guó)華的土地登記檔案等資料后才發(fā)現(xiàn)《土地登記審批表》上時(shí)間進(jìn)行了篡改，即：1997年10月21日、1997年10月28日篡改為1995年8月21日、1995年8月28日。在一審?fù)徺|(zhì)證時(shí)，王云等人要求進(jìn)行司法筆跡鑒定，均未被采納，故該審批表不能作為合法的證據(jù)采信。王云等人對(duì)全州縣國(guó)土資源局何時(shí)頒證這一事實(shí)不知情且一直向政府反映，2023年12月提出行政復(fù)議申請(qǐng)，2023年4月提起行政訴訟，均沒(méi)有超過(guò)二十年的訴訟時(shí)效。行政訴訟法第四十六條第二款規(guī)定是指從知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害時(shí)開(kāi)始計(jì)算。請(qǐng)求撤銷一、二審裁定，裁定重新審理本案。
本院經(jīng)審查認(rèn)為，法律規(guī)定起訴期限的目的，是督促當(dāng)事人及時(shí)提起訴訟，盡早解決行政糾紛，盡快穩(wěn)定社會(huì)關(guān)系。當(dāng)事人因法律救濟(jì)期限屆滿等原因，不能通過(guò)訴訟途徑請(qǐng)求撤銷或廢止行政行為，轉(zhuǎn)而請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)進(jìn)入復(fù)議程序，進(jìn)而對(duì)復(fù)議決定和原行政行為一并提起訴訟，實(shí)質(zhì)上是通過(guò)申請(qǐng)復(fù)議達(dá)到規(guī)避起訴期限的目的，人民法院對(duì)此應(yīng)當(dāng)不予立案或者駁回起訴。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第二條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)、作出行政復(fù)議決定，應(yīng)當(dāng)以行政復(fù)議法為依據(jù)。《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十七條、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第十七條則規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)的條件之一就是在法定申請(qǐng)期限內(nèi)提出，對(duì)不符合規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng)，則應(yīng)當(dāng)決定不予受理。也就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)受理當(dāng)事人的復(fù)議申請(qǐng)不能采取意思自治原則，應(yīng)當(dāng)受到法律規(guī)定的期限等條件的約束，其效力應(yīng)當(dāng)接受司法審查。復(fù)議機(jī)關(guān)受理超出法定期限的復(fù)議申請(qǐng)并作出相應(yīng)復(fù)議決定的行為，不符合法律規(guī)定。當(dāng)然，對(duì)此情況也要進(jìn)行區(qū)分并作出不同的處理。如果復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)于超出申請(qǐng)期限的復(fù)議申請(qǐng)予以受理，并作出維持原行政行為的復(fù)議決定，實(shí)質(zhì)上是對(duì)當(dāng)事人對(duì)原行政行為申訴的重復(fù)處理行為，對(duì)申請(qǐng)人的權(quán)利義務(wù)不會(huì)產(chǎn)生實(shí)際影響。申請(qǐng)人對(duì)復(fù)議決定提起行政訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不予立案或者駁回起訴。如果復(fù)議機(jī)關(guān)受理超出法定期限的復(fù)議申請(qǐng)后，認(rèn)為原行政行為根據(jù)的事實(shí)或法律狀態(tài)發(fā)生變化，或者出現(xiàn)了足以推翻原行政行為的新證據(jù)，進(jìn)而作出復(fù)議決定自行撤銷或廢止原行政行為，此時(shí)屬于行政機(jī)關(guān)自行糾錯(cuò)的行為，人民法院應(yīng)當(dāng)予以尊重并可以對(duì)該糾錯(cuò)行為進(jìn)行實(shí)體審查。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)采用這種糾錯(cuò)方式必須做到足夠的審慎。
《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第九條雖然規(guī)定了行政復(fù)議的申請(qǐng)期限，但行政復(fù)議法和行政復(fù)議法實(shí)施條例均未規(guī)定申請(qǐng)行政復(fù)議的最長(zhǎng)期限。參照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十六條第二款“因不動(dòng)產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過(guò)二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過(guò)五年提起訴訟的，人民法院不予受理”的規(guī)定，因不動(dòng)產(chǎn)申請(qǐng)行政復(fù)議的，自行政行為作出之日起超過(guò)二十年，行政機(jī)關(guān)應(yīng)決定不予受理。二十年申請(qǐng)期限的起算點(diǎn)是“行政行為作出之日起”，該期限為不變期間，無(wú)論申請(qǐng)人何時(shí)知道行政行為的內(nèi)容，或者因其他原因耽誤申請(qǐng)，從行政行為作出之日起超過(guò)二十年，即喪失申請(qǐng)復(fù)議的權(quán)利，不能再通過(guò)復(fù)議的方式尋求救濟(jì)。本案中，全州縣政府于1995年8月向唐國(guó)華頒發(fā)土地證，未告知王云等人申請(qǐng)復(fù)議的權(quán)利和申請(qǐng)期限，王云等人的申請(qǐng)期限應(yīng)當(dāng)從其知道或者應(yīng)當(dāng)知道案涉土地證內(nèi)容之日起計(jì)算，但最長(zhǎng)不得超過(guò)該行為作出之日起二十年。王云等人至2023年12月申請(qǐng)行政復(fù)議，顯然超過(guò)二十年的最長(zhǎng)期限。王云等人主張行政訴訟法第四十六條第二款規(guī)定是指從知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害時(shí)開(kāi)始計(jì)算，系其對(duì)于法律的錯(cuò)誤理解，本院對(duì)其該項(xiàng)主張不予支持。同理，王云等人提起行政訴訟亦已超過(guò)法定的起訴期限。一、二審裁定駁回王云等人的起訴，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，處理結(jié)果并無(wú)不當(dāng)，本院予以支持。王云等人主張《土地登記審批表》登記發(fā)證時(shí)間和《國(guó)有土地使用證》頒證時(shí)間不一致，全州縣政府對(duì)《土地登記審批表》進(jìn)行了篡改。一審業(yè)已查明，1995年土地證首頁(yè)加蓋“廣西壯族自治區(qū)全州縣人民政府土地證專用章”處記載的落款時(shí)間為“1995年8月”，該時(shí)間與該宗地土地登記審批材料中“縣級(jí)以上人民政府審批意見(jiàn)”欄中簽章時(shí)間“1995年8月28日”相吻合。王云等人并未提供任何證據(jù)證明其主張，其主張缺乏事實(shí)根據(jù)，本院不予采信。
綜上，王云等人的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條第一、三、四項(xiàng)規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：
駁回申請(qǐng)人王云、王立華、王曉華、王凌云、王曉瓊的再審申請(qǐng)。
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