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1.關于未批先建行政處罰的裁量
“過罰相當”原則要求，行使行政處罰自由裁量權，必須以事實為依據，處罰種類和幅度應當與當事人違法過錯程度相適應，與環境違法行為的性質、情節以及社會危害程度相當。案涉項目未取得環境影響評價審批即開工建設屬實，但文昌市環境局20號處罰決定未衡量事實原因、責任過錯、違法情節和危害程度等因素，作出的處罰及確定的處罰幅度，裁量依據不足。
2.關于新舊《環境影響評價法》的適用
對比《環境影響評價法》（2002）第三十一條與《環境影響評價法》（2023）第三十一條規定根據案涉項目的總投資額，適用舊法處罰較輕，適用新法處罰較重。環境保護部《關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環政法函〔2023〕31號）明確規定：“建設項目于2023年9月1日后開工建設，或者2023年9月1日之前已經開工建設且之后仍然進行建設的，立案查處的環保部門應當適用新環境影響評價法第三十一條的規定進行處罰，不再依據修正前的環境影響評價法作出‘限期補辦手續’的行政命令”。由此可見，《環境影響評價法》（2023）修改前后的處罰內容與處罰幅度存在明顯區別，法律適用結果差異巨大。因此，案涉項目2023年9月1日之前是否已經開工建設并完成主體建設、之后是否仍然進行建設以及與之前開工建設的關系，既影響新舊《環境影響評價法》的選擇適用問題，也可能影響行政處罰幅度裁量，必須予以查明。但文昌市環境局對新法實施前后違法建設完成情況未予調查認定，并認定案涉項目在2023年9月1日之后開工建設，事實認定明顯錯誤。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 判 決 書
（2023）最高法行再247號
再審申請人（一審原告、二審被上訴人）：海南億隆城建投資有限公司。
委托訴訟代理人：廖**，北京中倫（海口）律師事務所律師。
委托訴訟代理人：閆玲玲，北京中倫（海口）律師事務所律師。
被申請人（一審被告、二審上訴人）：海南省文昌市人民政府。
委托訴訟代理人：陳海濤，海南法立信律師事務所律師。
被申請人（一審被告）：海南省文昌市生態環境局
委托訴訟代理人：王和輝，海南凱志律師事務所律師。
再審申請人海南億隆城建投資有限公司（以下簡稱億隆公司）因訴被申請人海南省文昌市生態環境局（原海南省文昌市生態環境保護局，以下簡稱文昌市環境局）、海南省文昌市人民政府（以下簡稱文昌市政府）罰款及行政復議一案，不服海南省高級人民法院（2023）瓊行終206號行政判決，向本院申請再審。本院于2023年6月18日作出（2023）最高法行申908號行政裁定依法提審本案。提審后，依法組成合議庭進行了審理，現已審理終結。
海南省第一中級人民法院一審查明，彩虹大道寶陵河段項目（以下簡稱案涉項目）是文昌市政府投資建設的市政道路工程，文昌市政府設立銅鼓嶺國際生態旅游區項目指揮部（以下簡稱銅鼓嶺指揮部）作為開發執行機構，億隆公司為項目的建設業主單位。
2023年6月23日，億隆公司獲得案涉項目的《建設項目選址意見書》，同年7月13日獲得《建設用地規劃許可證》，11月3日獲得《建設工程規劃許可證》。2023年11月18日，文昌市發展和改革委員會作出《關于海南文昌銅鼓嶺國際生態旅游區市政工程——彩虹大道寶陵河段項目初步設計及概算的批復》，確定案涉項目道路總全長3240米，概算總投資為34199.88萬元，由文昌市政府與億隆公司按土地成片開發協議規定籌資。2023年3月30日，億隆公司獲得案涉項目的《建筑工程施工許可證》，證載合同工期一欄標注開工日期為2023年12月30日。
2023年10月13日，文昌市環境局對案涉項目進行檢查，制作了現場照片，并與億隆公司員工陳某某制作了《現場檢查（勘察）筆錄》。2023年10月17日，文昌市環境局對億隆公司員工李某制作了《詢問筆錄》。文昌市環境局調查后，認為案涉項目的環境影響報告表未經環保部門審批，億隆公司便開工建設，遂于2023年11月9日作出《責令改正違法行為決定書》，責令億隆公司停止案涉項目的建設，并于次日送達該決定書。2023年3月27日，文昌市環境局向億隆公司送達文環保罰告字〔2023〕11號《行政處罰事先（聽證）告知書》，告知億隆公司擬對其處以總投資額34199.88萬元的1%即341.9988萬元的罰款及億隆公司在收到告知書三日內可申請舉行聽證。億隆公司于2023年3月29日提出聽證申請，文昌市環境局于2023年7月20日召開聽證會，億隆公司委托李某、徐某某參加了聽證會。文昌市環境局于2023年8月13日召開聽證會審會，同日作出文環保罰決字〔2023〕20號處罰決定書(以下簡稱20號處罰決定），認定案涉項目未經環保部門審批，擅自開工建設，違反了《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）第十九條、《中華人民共和國環境影響評價法》（2023年7月2日修訂通過，自2023年9月1日起施行，以下簡稱《環境影響評價法》（2023））第二十五條的規定，并根據《環境保護法》第六十一條、《環境影響評價法》（2023）第三十一條第一款的規定，決定對億隆公司作出總投資額34199.88萬元的1%即341.9988萬元罰款的行政處罰。2023年8月14日，文昌市環境局向億隆公司送達了20號處罰決定。
2023年10月10日，億隆公司向文昌市政府提起行政復議。文昌市政府于2023年10月15日受理，并于2023年10月18日向億隆公司送達《行政復議受理通知書》，2023年10月29日向文昌市環境局送達《行政復議答復通知書》。文昌市政府于2023年12月7日召開案件討論會議，于2023年12月11日作出文府復決字〔2023〕36號行政復議決定書（以下簡稱36號復議決定），認為根據《建設項目環境影響評價分類管理名錄》的規定，案涉項目屬于環境影響報告表類別，案涉項目未依法向環保部門報批環境影響報告表，便擅自開工建設，違反了《環境保護法》第十九條、《環境影響評價法》（2023）第二十五條的規定，文昌市環境局對億隆公司處以項目總投資額1%的罰款符合上述法律規定；億隆公司工作人員在調查時已明確案涉項目于2023年3月開始動工建設，《建筑工程施工許可證》上的開工日期亦為2023年12月30日，足以證明案涉工程的開工時間為2023年9月1日之后，億隆公司主張不能適用2023年修訂后的《環境影響評價法》作出處罰缺乏依據；文昌市環境局作出行政處罰的程序合法，故決定維持20號處罰決定。2023年12月14日，文昌市政府向億隆公司送達了36號復議決定。
銅鼓嶺指揮部于2023年4月30日出具《關于銅鼓嶺旅游區內彩虹大道寶陵河段及山海天大道項目建設情況的說明》（以下簡稱《情況說明》），載明：為保障文昌火箭發射場2023年火箭首發龍樓鎮區道路通行，文昌銅鼓嶺國際生態旅游區內彩虹大道寶陵河段及山海天大道項目提前開工建設，億隆公司自2023年9月起開展對兩條道路的土石方施工作業，兩條道路在2023年6月火箭首發前完成路基墊層及級配碎石施工，具備基本通行條件。2023年9月20日，龍樓彩虹大道寶陵河段至山海天大道交界處路段已實現貫通。
海南省第一中級人民法院一審認為，本案的審查焦點為20號處罰決定、36號復議決定是否合法。
一、關于20號處罰決定是否合法的問題
（一）20號處罰決定認定的事實是否清楚
文昌市環境局認定億隆公司未經環保部門審批，擅自開工建設的事實，主要依據是《現場檢查（勘查）筆錄》、現場照片、《詢問筆錄》及《建筑工程施工許可證》。《現場檢查（勘查）筆錄》、現場照片因制作程序不規范，其合法性不予采納，不能作為20號處罰決定認定事實的依據。《建筑工程施工許可證》上載明的開工時間為2023年12月30日，但該時間是否為實際開工時間需進一步確認。李某雖系億隆公司的員工，但其工作內容為案涉項目的環評手續的申報，并非億隆公司負責案涉項目施工的人員，李某對開工時間的陳述亦需進一步通過調查核實確認。根據銅鼓嶺指揮部出具的《情況說明》，億隆公司為保障2023年火箭首發龍樓鎮區道路通行，自2023年9月起便開始對彩虹大道寶陵河段及山海天大道項目提前開工建設，兩條道路在2023年6月前已完成路基墊層及級配碎石施工。銅鼓嶺指揮部作為案涉項目的開發執行機構，對案涉項目的開發建設情況最為清楚，文昌市環境局在未對案涉項目的開工建設情況進行全面調查的情況下，僅憑《詢問筆錄》及《建筑工程施工許可證》便認定億隆公司擅自開工的事實不清。億隆公司按文昌市政府要求，積極組織推進道路建設前期手續辦理及施工籌備工作，先后完成了案涉項目建議書批復、選址意見書、用地預審、用地規劃許可證、可研批復、初步設計與概算批復、工程規劃許可證、施工證等前期手續工作，億隆公司亦正在抓緊辦理相關的環評手續，億隆公司雖提前對案涉項目開工建設，亦是為了響應政府要求保障2023年火箭首發龍樓鎮區道路通行的要求，并非擅自開工建設。案涉項目是文昌市政府投資建設的市政道路工程，政府在案涉項目辦理環評手續上亦應履行自己的協助和督促義務，案涉項目尚未取得環境影響報告表的原因是否在億隆公司，文昌市環境局亦未對此進行調查。綜上，一審法院認為文昌市環境局認定億隆公司擅自對案涉項目開工建設的依據不足，該事實認定不清。
（二）20號處罰決定適用法律是否正確
根據本案查明的事實，億隆公司自2023年9月起便開始對案涉工程進行施工，該行為發生于《環境影響評價法》（2023）施行之前，行政相對人的行為發生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時，實體問題應適用舊法規定，除非法律、法規或規章另有規定，或適用新法對保護行政相對人的合法權益更為有利的，或是按照具體行政行為的性質應當適用新法的實體規定的。本案應適用2002年10月28日通過，自2003年9月1日起施行的《中華人民共和國環境影響評價法》（以下簡稱《環境影響評價法》（2002）），文昌市環境局適用《環境影響評價法》（2023）屬法律適用錯誤。
（三）20號處罰決定的程序是否合法
文昌市環境局在作出20號處罰決定前，按照《中華人民共和國行政處罰法》（2023年9月1日修訂通過，自2023年1月1日起施行，以下簡稱《行政處罰法》（2023））的規定，進行了調查詢問、現場勘驗，向億隆公司送達了《行政處罰事先（聽證）告知書》，告知作出行政處罰決定的事實、理由、依據及可申請進行聽證，并在收到億隆公司的聽證申請后向億隆公司送達了《行政處罰聽證通知書》，提前七日通知聽證的時間和地點，文昌市環境局作出行政處罰的程序合法。
綜上，文昌市環境局作出的20號處罰決定程序雖合法，但認定事實不清，證據不足，適用法律錯誤，應予撤銷。
二、關于36號復議決定是否合法的問題
《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）第二十二條規定，行政復議原則上采取書面審查。文昌市政府受理億隆公司提出的行政復議申請后，根據《行政復議法》第二十三條的規定，要求文昌市環境局作出書面答復，并提交作出行政處罰決定書的依據。文昌市政府對億隆公司提出的復議申請進行書面審查后作出36號復議決定并送達，程序合法。因20號處罰決定在認定事實和適用法律上均存在錯誤，故36號復議決定應一并予以撤銷。
海南省第一中級人民法院于2023年9月20日作出（2023）瓊96行初76號行政判決，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一款第一項、第二項的規定，判決：撤銷20號處罰決定、36號復議決定。文昌市政府不服一審判決，提起上訴。
海南省高級人民法院二審查明的事實與一審判決查明的事實一致。
海南省高級人民法院二審認為，關于20號處罰決定是否合法的問題。根據案件查明的事實，案涉項目是文昌市政府投資建設的市政道路工程，億隆公司為該項目的建設業主單位，由億隆公司墊資負責該項目的建設。2023年5月6日，文昌市發展和改革委員會作出《關于彩虹大道寶陵河段項目建議書的批復》（文發改審批〔2023〕44號），同意億隆公司對案涉項目進行建設。因此，億隆公司作為案涉項目的建設單位，依法應當由其辦理相應的環境影響評價審批手續。案涉項目位于文昌市銅鼓嶺國際生態旅游區云梯寶陵河片區，道路全長3240米，道路等級為區內主干道，項目總投資為34199.88萬元。依照《建設項目環境影響評價分類管理名錄》的規定，屬于應當報批建設項目環境影響報告表的類別。根據億隆公司就案涉項目取得的《建筑工程施工許可證》、結合文昌市環境局制作的《現場檢查（勘查）筆錄》和《詢問筆錄》等材料，可以認定案涉項目的開工時間在2023年9月1日之后，但截至2023年10月13日文昌市環境局檢查時，億隆公司仍未辦理相應的環境影響評價審批手續。文昌市環境局認定案涉項目未經環保部門審批，擅自開工建設的事實清楚。文昌市環境局根據上述事實，認定億隆公司的行為違反《環境保護法》第十九條、《環境影響評價法》（2023）第二十五條的規定，并根據《環境保護法》第六十一條、《環境影響評價法》（2023）第三十一條第一款的規定，對億隆公司作出總投資額34199.88萬元的1%即341.9988萬元罰款的行政處罰，適用法律正確。《環境影響評價法》（2023）自2023年9月1日起施行，即使如億隆公司所主張的案涉項目在2023年9月1日前已開工，但截至2023年10月13日文昌市環境局檢查時，億隆公司仍未辦理相應的環評手續，其違法行為一直處于持續狀態。文昌市環境局適用《環境影響評價法》（2023）的規定進行處罰，適用法律并無不當。故20號處罰決定認定事實清楚，適用法律正確。文昌市環境局作出20號處罰決定前，按照《行政處罰法》（2023）的規定，依法進行了現場勘查、調查詢問、向億隆公司送達了《行政處罰事先（聽證）告知書》，告知作出行政處罰的事實、理由、依據及其具有申請聽證的權利。隨后，根據億隆公司的申請，文昌市環境局依法組織了聽證，聽取億隆公司的陳述和申辯，并作出20號處罰決定，文昌市環境局作出處罰決定的程序合法。故20號處罰決定事實清楚，適用法律正確，程序合法。
關于36號復議決定是否合法的問題。文昌市政府受理復議申請后，根據《行政復議法》第二十三條的規定，要求文昌市環境局作出書面答復，并提交行政處罰的依據。文昌市政府對億隆公司提出的復議申請進行書面審查，并經集體討論后，認定案涉項目屬于環境影響報告表類別，案涉項目未依法向環保部門報批環境影響報告表，便擅自開工建設，違反了《環境保護法》第十九條、《環境影響評價法》（2023）第二十五條的規定，文昌市環境局根據《環境保護法》第六十一條、《環境影響評價法》（2023）第三十一條第一款的規定作出20號處罰決定符合法律規定；此外，文昌市環境局的處罰程序亦合法。據此，文昌市政府作出36號復議決定，維持了20號處罰決定，并送達各方。故36號復議決定認定事實清楚，適用法律正確，程序合法。綜上，一審判決認定基本事實清楚，審理程序合法，但適用法律錯誤，判決結果不當，予以糾正。文昌市政府的上訴請求和理由成立，予以支持。
海南省高級人民法院于2023年5月6日作出（2023）瓊行終206號行政判決，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項、第三款、第六十九條之規定，判決：撤銷海南省第一中級人民法院（2023）瓊96行初76號行政判決；駁回海南億隆城建投資有限公司的訴訟請求。
億隆公司向本院申請再審稱：1.二審法院認定“彩虹大道寶陵河段項目的開工時間在2023年9月1日之后”，證據不足、事實認定錯誤。2.關于開工時間問題。銅鼓嶺指揮部出具的《情況說明》提到億隆公司自2023年9月起配合組織施工單位進場開展兩條道路的土石方施工作業，在2023年6月火箭首發前，具備基本通行條件。3.關于億隆公司是否辦理環境影響評價審批手續問題。在案涉項目建設之初，億隆公司已經委托海南寰亞生態環境工程咨詢有限公司編制《環境影響報告書》向海南省生態環境廳申報環評手續，海南省生態環境廳還于2023年8月11日委托海南省環境科學研究院召開了技術評審會，其中文昌市環境局副局長參加了評審會。但海南省生態環境廳提出環保部擬出臺的《建設項目環境影響評價分類管理名錄》，市政道路評價等級由環境影響報告書更改為環境影響報告表，審批部門也由省廳級別調整為當地市局，因此未接收申請人的材料，而等上述文件生效后，申請人又根據要求編制《環境影響報告表》向文昌市環境局申請審批，該局才發現案涉項目未辦理環評審批，不接收申請人的申請材料。而后開展案涉的行政處罰調查。這一事實文昌市環境局在二審的庭審過程中明確確認。因此二審法院認定申請人未辦理審批手續這一事實明顯錯誤。4.本案中，在2023年9月1日之前，案涉項目已經開始建設并完成，再適用修改后的《環境影響評價法》（2023）對申請人進行處罰，明顯適用法律錯誤。5.案涉項目建設不會對環境造成任何損害，文昌市環境局未區分情節、危害后果一概給予大額處罰，顯然不當。6.2023年12月25日，文昌市環境局在訴訟后向文昌市政府作出《文昌市生態環境局關于批復彩虹大道寶陵河段項目環境影響報告表的函》（文環函〔2023〕525號），該函件的主要內容包括“你單位報送的《彩虹大道寶陵河段項目環境影響報告表》及相關承諾書等有關材料收悉……我局原則同意該項目按《報告表》所列建設項目的性質、規模、建設地點以及擬采取的環境保護措施進行建設……”7.根據《海南省政府投資項目管理辦法》第八條規定，案涉項目作為政府投資的市政工程，政府部門作為項目單位應對整個項目建設承擔責任。案涉項目是龍樓鎮政府作為法人業主單位，項目建設管理責任應由法人業主單位承擔，而且文昌市環境局最終也是向龍樓鎮政府作出了環評批復。因此20號處罰決定處罰億隆公司屬處罰對象錯誤。綜上，請求法院依法再審提審本案，撤銷二審判決，改判維持一審判決。
文昌市環境局述稱：1.億隆公司確實存在未經環保部門審批，擅自開工建設的違法事實。2.無論案涉項目動工時間是在2023年9月1日之前還是之后，違法事實一直處于持續狀態，不影響對違法事實的認定。3.案涉行政處罰程序合法。4.結合《現場檢查（勘查）筆錄》《詢問筆錄》以及《建筑工程施工許可證》，可以證實案涉項目于2023年9月1日后開工建設。所以適用《環境影響評價法》（2023）第三十一條處罰，適用法律正確。5.即便案涉道路是市政道路，但是億隆公司未批先建，違背了環境立法的初衷，不能作為對其行為減輕或不予處罰的合理事由。案涉行政處罰金額已經按照總投資額的1%從輕處罰，裁量適當。請求駁回億隆公司的再審申請。
文昌市政府提交答辯意見稱：1.結合調查詢問以及《建設工程施工許可證》，完全可以證明案涉項目的開工時間在2023年9月1日之后。文昌市環境局依據《環境保護法》第六十一條、《環境影響評價法》（2023）第三十一條第一款的規定作出的20號處罰決定適用法律正確，處罰程序合法。2.案涉行政復議程序合法，認定事實清楚，適用法律正確。請求駁回億隆公司的再審請求。
結合被訴行政處罰決定、行政復議決定及一、二審判決認定與當事人的訴辯意見，本院對本案爭議焦點分述如下：
一、關于未批先建責任主體與處罰對象問題
《環境保護法》第六十一條規定：“建設單位未依法提交建設項目環境影響評價文件或者環境影響評價文件未經批準，擅自開工建設的，由負有環境保護監督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀。”《建設項目環境保護管理條例》（1998年11月29日施行）第九條第一款規定：“建設單位應當在建設項目可行性研究階段報批建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表；但是，鐵路、交通等建設項目，經有審批權的環境保護行政主管部門同意，可以在初步設計完成前報批環境影響報告書或者環境影響報告表。”《建設項目環境保護管理條例》（2023年10月1日施行）第九條第一款規定：“依法應當編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目，建設單位應當在開工建設前將環境影響報告書、環境影響報告表報有審批權的環境保護行政主管部門審批；建設項目的環境影響評價文件未依法經審批部門審查或者審查后未予批準的，建設單位不得開工建設。”
現有證據證實，案涉項目較為特殊，建設參與主體多元。該項目系文昌市政府投資建設的市政道路工程，文昌市政府設立銅鼓嶺指揮部作為項目的開發執行機構，億隆公司為項目的建設業主單位，龍樓鎮政府也承擔部分業主單位責任。本案中，文昌市環境局以億隆公司沒有依法辦理環境影響評價文件審批手續為由對其處罰，但事后文昌市環境局又對龍樓鎮政府報送的環境影響評價報告表作出批復。因此，億隆公司是否屬于《環境保護法》等法律法規規定所指的“建設單位”，文昌市政府及其設立的銅鼓嶺指揮部、龍樓鎮政府以及億隆公司是否均屬有義務申請辦理環境影響評價文件審批手續的責任主體，存在相互沖突的證據。文昌市環境局將億隆公司作為未批先建的責任主體和處罰對象的事實不清，且未作出合理說明。
二、關于案涉項目違法開工建設時間問題
《行政處罰法》（2023）第三十六條規定，除本法第三十三條規定的可以當場作出的行政處罰外，行政機關發現公民、法人或者其他組織有依法應當給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調查，收集有關證據；必要時，依照法律、法規的規定，可以進行檢查。
銅鼓嶺指揮部出具的《情況說明》證實，億隆公司自2023年9月起開展案涉項目道路土石方施工作業，2023年6月火箭首發前完成路基墊層及級配碎石施工，具備基本通行條件。上述證據與經公證的當地相關新聞報道能夠相互印證。文昌市環境局20號處罰決定與文昌市政府36號復議決定，違反《行政處罰法》（2023）第三十六條規定，未能全面、客觀、公正地調查收集有關證據，片面采信《詢問筆錄》和《建筑工程施工許可證》，錯誤將《建筑工程施工許可證》所載開工日期作為實際開工建設日期，違反調查取證規則，認定事實明顯錯誤。
三、關于是否存在因上級機關原因而耽誤報批的問題
《行政處罰法》（2023）第三十二條規定“當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納”。根據《建設項目環境影響評價分類管理名錄》（2023年6月1日施行）第2條規定，案涉項目應當編制環境影響評價報告書并報海南省生態環境廳審批。根據2023年9月1日實施的《建設項目環境影響評價分類管理名錄》附表第157項“等級公路”的相關規定，案涉項目應當編制環境影響登記表并報文昌市環境局審批。可見，2023年9月1日前后相應的審批機關與審批要求均發生變化。億隆公司陳述其主觀上并不存在違法故意，并稱其委托海南寰亞生態環境工程咨詢有限公司編制了《環境影響報告書》，還曾向海南省生態環境廳申報環評手續，海南省生態環境廳于2023年8月11日委托海南省環境科學研究院召開了技術評審會，文昌市環境局副局長也參加了評審會，但被告知環評文件分類和相應的審批權限將調整，被要求在新規實施后再辦理相應的報批手續。上述事實是否存在、是否構成審批機關變更原因、是否屬于從輕或者減輕甚至免予處罰的情節，直接影響是否應當追究億隆公司違法責任及責任程度。文昌市環境局應按照《行政處罰法》的規定對億隆公司提出的事實、理由和證據進行復核；事實、理由或者證據成立的，應當采納;不予采納的，也應說明理由。
四、關于新舊《環境影響評價法》的適用問題
《環境影響評價法》（2002）第三十一條規定：“建設單位未依法報批建設項目環境影響評價文件，或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續；逾期不補辦手續的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。建設項目環境影響評價文件未經批準或者未經原審批部門重新審核同意，建設單位擅自開工建設的，由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。”《環境影響評價法》（2023）第三十一條規定：“建設單位未依法報批建設項目環境影響報告書、報告表，或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環境影響報告書、報告表，擅自開工建設的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令停止建設，根據違法情節和危害后果，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀；對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。建設項目環境影響報告書、報告表未經批準或者未經原審批部門重新審核同意，建設單位擅自開工建設的，依照前款的規定處罰、處分。”根據案涉項目的總投資額，適用舊法處罰較輕，適用新法處罰較重。環境保護部《關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環政法函〔2023〕31號）明確規定：“建設項目于2023年9月1日后開工建設，或者2023年9月1日之前已經開工建設且之后仍然進行建設的，立案查處的環保部門應當適用新環境影響評價法第三十一條的規定進行處罰，不再依據修正前的環境影響評價法作出‘限期補辦手續’的行政命令”。由此可見，《環境影響評價法》（2023）修改前后的處罰內容與處罰幅度存在明顯區別，法律適用結果差異巨大。
現有證據能夠證明在2023年6月火箭首發前，案涉項目已經開工建設并具備基本通行條件。本案應適用修改前還是修改后的《環境影響評價法》，關鍵在于案涉項目是否屬于環境保護部《關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》中“2023年9月1日之前已經開工建設且之后仍然進行建設”的項目。因此，案涉項目2023年9月1日之前是否已經開工建設并完成主體建設、之后是否仍然進行建設以及與之前開工建設的關系，既影響新舊《環境影響評價法》的選擇適用問題，也可能影響行政處罰幅度裁量，必須予以查明。但文昌市環境局對新法實施前后違法建設完成情況未予調查認定，并認定案涉項目在2023年9月1日之后開工建設，事實認定明顯錯誤。
五、關于行政處罰是否顯失公正的問題
《行政處罰法》（2023）第五條規定：“實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。”第二十七條規定：“當事人有下列情形之一的，應當依法從輕或者減輕行政處罰:（一）主動消除或者減輕違法行為危害后果的；……（四）其他依法從輕或者減輕行政處罰的。違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。”“過罰相當”原則要求，行使行政處罰自由裁量權，必須以事實為依據，處罰種類和幅度應當與當事人違法過錯程度相適應，與環境違法行為的性質、情節以及社會危害程度相當。案涉項目未取得環境影響評價審批即開工建設屬實，但文昌市環境局20號處罰決定未衡量事實原因、責任過錯、違法情節和危害程度等因素，作出的處罰及確定的處罰幅度，裁量依據不足。
綜上，20號處罰決定基本事實不清、主要證據不足，選擇適用法律及確定處罰幅度未依法說明理由，依法應予撤銷。36號復議決定錯誤維持應予撤銷的行政處罰決定，應予撤銷。二審判決錯誤支持20號處罰決定和36號復議決定，應予一并撤銷。一審判決雖然正確認定開工建設時間，但未查清案涉項目新法實施后是否繼續建設與新法實施前后的工程量比例等事實，未參考環境保護部《關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》，也未說明不予適用該意見的原因與理由，簡單以開工建設日期即適用2023年修訂前《環境影響評價法》進行裁判，構成適用法律錯誤，亦應一并撤銷。因案涉項目未批先建事實存在，文昌市環境局有權依法重新調查處理。在重新調查處理期間，應按照2023年1月22日修訂，自2023年7月15日起施行的《中華人民共和國行政處罰法》第五十四條的規定，必須依法全面、客觀、公正地調查收集有關證據，準確認定事實，包括環評申報主體、開工及竣工時間、環評手續申報流程、未批先建中的企業原因與政府原因、對環境的現實危害后果等，充分考慮違法情形和環境影響評價制度的設立目的，遵守法定程序，正確適用法律，并遵循“處罰和教育相結合”與“過罰相當”原則，依法作出處理。
綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一項、第八十九條第一款第二項、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十二條之規定，判決如下：
一、撤銷海南省高級人民法院（2023）瓊行終206號行政判決和海南省第一中級人民法院（2023）瓊96行初76號行政判決；
二、撤銷海南省文昌市人民政府文府復決字〔2023〕36號行政復議決定；
三、撤銷海南省文昌市生態環境局文環保罰決字〔2023〕20號行政處罰決定；
四、責令海南省文昌市生態環境局依法重新調查處理。
一、二審案件受理費共計100元，由海南省文昌市人民政府及海南省文昌市生態環境局共同負擔。
本判決為終審判決。
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