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行政執法“三項制度”寫入新修訂的行政處罰法，明確了行政執法源頭防控的正當性邊界，細化了重大執法決定的法制審核標準，規范了與其他法律法規的銜接，有利于增強綜合治理效能，對推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。
新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》明確規定了行政執法“三項制度”，將試點經驗上升為法律。“三項制度”是推進嚴格規范公正文明執法的基礎性、整體性、突破性的三個制度的統稱，即行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度。近年來，國家高度重視行政執法工作，多次出臺文件強調要嚴格規范公正文明執法，對推進行政執法體制改革也多次作出部署，為提升執法效能奠定了堅實基礎。行政執法“三項制度”寫入新修訂的行政處罰法，明確了行政執法源頭防控的正當性邊界，細化了重大執法決定的法制審核標準，規范了與其他法律法規的銜接，有利于部門協同與資源整合、增強綜合治理效能，對切實保障人民群眾合法權益，維護政府公信力，營造更加公開透明、規范有序、公平高效的法治環境，推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。
明確行政執法“三項制度”實施的
正當性邊界
行政執法“三項制度”是預防行政執法風險，提升執法效能的重要舉措。通過行政執法事前事中事后公示、執法全過程記錄及前置性的法制審核制度設計，可以有效防止行政執法中的不作為、權力尋租等現象的出現。由于預防型治理將行政規制的介入時間從事后救濟提前到風險防控階段，因此，在行政執法“三項制度”實施過程中，應當明確風險治理的正當性邊界與具體程序要求。
建議通過司法解釋等設置行政執法事前事中事后公示的合法性審查程序，提升行政執法公示制度實施的正當性，防止不當公開對行政相對人合法權益及行政系統公信力造成不良影響，有效防范行政執法風險，提升風險治理效能。一是審查行政執法公示是否涉及禁止公開的事項。行政執法公示不應當涉及國家秘密、影響案件審理或國家社會安全等信息，未經權利人同意的個人隱私與商業秘密公示也應當被禁止。二是審查應當予以公示的行政執法事項是否依法進行公示。行政執法公示制度不僅應當全面覆蓋行政執法事前事中事后各個環節，而且應當明確一般性的行政處罰與具有一定社會影響的行政處罰公示的法定范圍，確保依法履行行政執法公示責任。
建議對執法全過程記錄運用的領域及適用限制進一步做出明確規定。新修訂的行政處罰法第四十七條規定：“行政機關應當依法以文字、音像等形式，對行政處罰的啟動、調查取證、審核、決定、送達、執行等進行全過程記錄，歸檔保存。”它對執法全過程記錄制度作了總體規定，指出執法記錄的方式主要是音像記錄、文字記錄，并明確了這兩類記錄的銜接方式與歸檔保存要求。但數字化記錄與文書式記錄的方式不同，建議通過司法解釋進一步明確數字化記錄方式與文書式記錄的程序差異，采用數字化記錄方式的，應當明確提示監控設備設置地點，現場錄制的應于錄制前告知并說明執法理由；采用文書式記錄方式的，應當有行政相對人及執法人員的確認。執法全過程記錄歸檔到指定地點或數據庫后，可以被用于決策、監督、統計、考核等領域，但由于記錄涉及行政相對人信息，建議進一步規范記錄的調閱、使用、分析程序。如果行政相對人請求查閱記錄，還應當進行脫敏處理，有效防范國家秘密或第三人隱私信息泄露風險。
建議進一步細化重大執法決定法制審核標準。新修訂的行政處罰法第五十八條將重大執法決定法制審核作為特定行政決定的前置性程序，并對法制審核人員的資格作出規定，為防范行政執法風險提供了有力支持。實踐中，各級行政機關相繼制定法制審核目錄，明確了法制審核的主要內容。建議在所制定的規范性文件基礎上，通過行政法規區分形式與實質兩個方面的審核標準和細則。在形式審核方面，重點審核執法主體是否適格，執法行為是否符合法定程序要求，執法案卷是否完備；對存在爭議的處罰事項，還應審核當事人的陳述和申辯情況；對需要進行聽證的行政處罰決定，還需審核是否有規范的聽證文書材料。在實質審核方面，重點審核擬作出的行政處罰決定是否滿足事實與證據的查明要求，是否符合相關法律規定及裁量基準適用要求。通過形式與實質兩個方面的系統化法制審核，可以切實提升行政執法“三項制度”實施的風險治理效能，防范行政執法風險出現。
行政執法“三項制度”的
有效銜接與資源整合
行政執法“三項制度”是解決執法不規范問題的整體性、系統性改革措施，推進該制度有效實施，需要通過“三項制度”之間的有效銜接與多部門聯動協同，形成執法的源頭防控、過程管控及末端治理合力，打造規范高效的行政執法環境，提升綜合治理效能。
著力實現行政執法“三項制度”之間的有效銜接。新修訂的行政處罰法中涉及行政執法“三項制度”的條款共9條，制度之間的銜接協調對提升改革的系統性，避免重復建設具有重要意義。行政執法“三項制度”之間的有效銜接的前提和基礎是不同規定之間的合理協調與有序銜接，不同制度之間的有效銜接是規范銜接的延伸和發展，二者共同構成行政執法“三項制度”轉化為綜合治理效能的重要保障。一方面，重大執法決定法制審核是執法全過程記錄的重要內容，而執法全過程記錄內容要經過脫敏處理才能納入行政執法公示范圍；另一方面，行政委托、裁量基準、處罰依據、實施程序等信息的執法公示，以及行政處罰程序的啟動、過程、結果的記錄歸檔，應當成為重大執法決定法制審核的必要內容。制度及規范的有效銜接，是系統提升行政執法“三項制度”綜合效能的必由之路。
建立行政執法“三項制度”實施的多部門聯動與工作協調機制。行政執法公示與執法全過程記錄的主體是承辦機構，遵循“誰執法、誰記錄、誰公示”的原則；重大執法決定法制審核機構的設置應相對獨立于承辦機構，并須統籌協調律師、專家參與法制審核過程，確保法制審核的客觀性、科學性。在行政執法“三項制度”實施的過程中，承辦機構與法制審核機構關于同一行政處罰事項的意見如果出現沖突，則需通過組織協調與工作配合，規范承辦機構與法制審核機構之間的材料移送、意見反饋、檢查評估行為。通過多部門聯動的工作協調機制建設，在公共衛生、市場監管、民政等部門相互配合基礎上，強化組織協調、人員協調及具體行為的法律協調，促進行政執法“三項制度”向綜合治理效能的轉化與發展。
建議推進跨區域行政執法信息網絡互聯互通與資源整合。行政執法綜合治理信息系統建設是協同推進行政執法“三項制度”，實現資源整合的重要支持。行政執法信息網絡互聯互通與資源整合要打破跨區域執法信息共享的困境，形成統一的行政執法公示、執法全過程記錄歸檔、重大執法決定法制審核信息備案體系，建立行政執法案件信息分類管理制度。在跨區域協同治理過程中，應促進不同行政區劃的行政執法糾錯、執法信息更正等工作機制的有效銜接，逐步推進執法文書電子化，并確保相關信息真實、清晰。對其中的敏感信息設置對應的查閱與使用權限，在確保信息安全基礎上，應該全面推進跨區域行政執法的信息化、智能化，提升行政執法公信力。
推進內部監督與外部監督協同發展
行政執法“三項制度”是內部監督與外部監督相結合的重要連接點。行政執法公示制度是行政系統內部及社會公眾監督行政處罰過程的重要途徑，通過行政執法事前事中事后公示明確權責清單，可以有效保障行政相對人知情權，在監督依據方面推動行政監督與社會監督協同發展。執法全過程記錄制度確保行政執法監督可回溯，行政執法程序的啟動、實施、變更全過程記錄，在監督內容上促進內部監督與內部監督的協同發展。重大執法決定法制審核制度在行政系統內部建立前置性監督評議程序，并引入社會力量參與監督進程，在監督方式上推動內部監督與外部監督的協同發展。如何在行政執法“三項制度”實施過程中，釋放監督治理效能，是新修訂的行政處罰法實施后面臨的問題之一。
建議制定體系化的行政執法監督規定，建立行政執法“三項制度”實施的監督和保障機制，推動行政系統內部監督與外部監督的無縫對接。目前，山東、河北、四川等省的立法機關已經表決通過了行政執法監督條例，以行政系統內部監督規定為核心，對本級行政區劃內的行政執法監督行為進行規范。比如，在社會監督規定方面，《山東省行政執法監督條例》在第六條、第十六條分別規定了社會主體的舉報權與社會組織外部評議制度。《河北省行政執法監督條例》第二十五條規定，行政執法監督機關可以委托有相應資質的社會組織展開調查評估。《四川省行政執法監督條例》第十二條規定行政執法監督機關可以面向社會聘請行政執法特邀監督員，第十五條規定行政執法評議考核可以采取多種形式征求社會意見，第十八條規定行政執法監督特別調查組可以邀請社會主體參與其中。在此基礎上，建議在國家立法層面增加行政系統內部監督與外部監督的對接規定，明確規定行政執法“三項制度”實施的監督和保障措施，行政執法監督機關對社會監督意見的反饋時限，以及社會主體所出具的鑒定、檢驗、評估等意見的法律地位，真正將社會監督融入行政執法監督體系。以行政監督與社會監督的高效協同發展為支撐的行政執法監督體系的建立，是提升行政執法“三項制度”監督治理效能的重要保障。風險治理、綜合治理及監督治理效能，共同構成提升行政執法“三項制度”實施效果的支撐體系，也是提升行政執法總體效能與保障人民合法權益的重要力量。
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